改革工作方式 創(chuàng )新監管機制 ——文成縣全面探索山區特色公共資源交易新路徑

　　前言：文成縣立足山區實(shí)際，謀“規范+改革”之策，走“制度+科技”之路，顯“公正+效率”之力，緩解了招投標環(huán)節久治不愈、糾而復生的突出問(wèn)題，在縣域逐步形成統一開(kāi)放、平等競爭、運行有序、誠實(shí)守信的市場(chǎng)環(huán)境。該縣首創(chuàng )的全過(guò)程監管模式編織了工程建設招投標領(lǐng)域“標前+標中+標后”全程化和“體內+體外+社會(huì )”立體式的“天羅地網(wǎng)”，并以指導性文件形式鞏固了公共資源交易改革成果，逐步走出一條具有山區特色的法治化道路。

　　近年來(lái)，文成縣針對招投標工作中存在突出問(wèn)題和現實(shí)困難，積極探索，勇于創(chuàng )新，建立健全一整套環(huán)環(huán)相扣、不漏死角，主體、責任、監管分明的制度，構建了責任全覆蓋，監管無(wú)縫隙的招投標管理體系，較好地提升防范圍標串標能力，凈化了招投標市場(chǎng)。今年以來(lái)，累計完成各類(lèi)交易項目共295個(gè)，交易總額57.15億元，共增收節支2.46億元。主要做法是：

　　 一、注重高位謀局，打造全程立體“監管鏈”。該縣率先全市出臺了《政府投資類(lèi)項目建設工程招投標全過(guò)程管理實(shí)施辦法》，將監督的觸角覆蓋招投標的全過(guò)程。在創(chuàng )新工作機制上，實(shí)現招投標制度由“原則”定位向“剛性”執行轉變。全面執行變更核準報批制度。對工程投資金額3000萬(wàn)元以下的項目報審批或核準部門(mén)核準；對工程投資金額3000萬(wàn)元以上的項目報縣政府研究決定。在資格審查環(huán)節施行“廉政準入”制。要求所有投標企業(yè)提供行賄犯罪檔案查詢(xún)證明資料，招標人提交發(fā)包申請、專(zhuān)家評委評標前必須簽訂“廉政承諾書(shū)”。對重大工程建設項目實(shí)行“雙簽制”，需在縣紀委(監委)、檢察院監督下簽訂工程合同、廉政合同。在創(chuàng )新工作流程上，實(shí)現招投標程序由“體外”循環(huán)向“體內”監管轉變。將行政部門(mén)監督管理職權集中委托縣資管辦，實(shí)現監管由各部門(mén)的“體外”轉移到“體內”，由部門(mén)“兼管”轉變?yōu)檎�府“�?zhuān)管”。堅持“工程項目有效最低價(jià)中標、出讓和租賃項目有效最高價(jià)中標”的評標原則，實(shí)行工程量清單計價(jià)招標、開(kāi)標前公示最高限價(jià)、技術(shù)標符合性評審等相關(guān)制度程序。建立標后巡查制度，將企業(yè)53種不誠信表象細化，實(shí)行違法違規行為記錄公示制度，破解了借資掛靠、違法分包及非法轉包的頑癥。今年以來(lái)，共查處違規行為3起。在創(chuàng )新監管體系上，實(shí)現招投標管理由“監督”檢查向“紀律”問(wèn)責轉變。實(shí)行市場(chǎng)主體檔案核查追責制。對因建設單位把關(guān)不嚴致使有行賄犯罪記錄單位進(jìn)入造成嚴重后果的實(shí)行責任追究。建立重大項目異常動(dòng)態(tài)預警約談制度。明確建設單位、行政主管部門(mén)對建設項目苗頭性問(wèn)題履行約談警示職責。行政主管部門(mén)對建設項目的重大問(wèn)題啟動(dòng)聯(lián)督聯(lián)查機制。建立全程管理責任追究機制，紀法聯(lián)動(dòng)直面失職行為。對建設工程各方和行政監督部門(mén)責任分別實(shí)行層級問(wèn)責制、過(guò)錯責任追究制，對履職不力的實(shí)行追責。對嚴重失職的給予黨政紀處分。構成犯罪的依法移送司法機關(guān)。

　　 二、注重關(guān)口前移，構筑標前監察“防火墻”。該縣將標前審查關(guān)口前移，重心下沉，以“政府規章+部門(mén)文件+業(yè)務(wù)規范+內部管理”為抓手，嚴格標前管理。一是創(chuàng )新舉措營(yíng)造標前陽(yáng)光氛圍。建立標前信用承諾制度，要求各方簽訂《招標投標事前信用承諾書(shū)》，一旦違反將錄入不良行為檔案。明確了招標人的業(yè)主主體責任，落實(shí)對招標文件編制與審查的職責。改變以往招投標報名時(shí)即進(jìn)行資格審查的做法，實(shí)行資格后審制，投標企業(yè)只需基本條件符合即可進(jìn)入競爭市場(chǎng)。該制度實(shí)施后大大地增加了串標的難度和成本。二是推進(jìn)小型工程承發(fā)包改革。修改完善《小額建設工程招標實(shí)施辦法》，對法律法規規定公開(kāi)招投標范圍以外的政府投資小型工程劃定額段進(jìn)行分層管理，并對限額以下小額工程一律納入承發(fā)包范圍，填補了法律監督真空。三是嚴格標前現場(chǎng)踏勘。建設項目辦理招標備案后，監管部門(mén)進(jìn)行現場(chǎng)查勘，防止先開(kāi)工后招標再補手續等違規行為。2017年以來(lái)，先后對1個(gè)先開(kāi)工后招標項目進(jìn)行了查處。四是重組中介代理、小型企業(yè)平臺。修改完善《工程招標代理機構選定實(shí)施細則》、《小型建設工程簡(jiǎn)易招標暫行辦法》。組建建設工程招標代理、小型企業(yè)監管平臺，建立企業(yè)信息數據平臺制度，打破地域限制，鼓勵企業(yè)申請入駐，以“互聯(lián)+”模式實(shí)現信息共享，以負面清單形式跟蹤考評。五是實(shí)行專(zhuān)家評審制度。對技術(shù)要求復雜、專(zhuān)業(yè)性較強以及有特殊要求的項目招標采購，實(shí)行專(zhuān)家評審制度。該制度有效預防和減少了招投標環(huán)節量體裁衣、暗箱操作等不規范問(wèn)題的發(fā)生。今年截止目前，該縣已召開(kāi)58次涉及36個(gè)工程項目的聯(lián)席會(huì )議，對其中16個(gè)存在不合理傾向的招標方案進(jìn)行了糾正。

　　 三、注重創(chuàng )新設計，編織標中監督“安全網(wǎng)”。該縣在監管方法上尋創(chuàng )新，緊緊圍繞關(guān)鍵環(huán)節，強抓頂層設計，融入科技元素,從“互聯(lián)網(wǎng)+制度”上防范圍標串標。一是創(chuàng )新科技交易機制。對房屋建設、市政基礎、水利工程等項目實(shí)行電子招投標。所有公開(kāi)招標工程項目實(shí)現了開(kāi)標、投標、評標、定標、掛牌、競價(jià)的全過(guò)程網(wǎng)絡(luò )化、規范化、公共化。推行市本級與縣(市、區)間遠程異地評標常態(tài)化運作，自2017年以來(lái)成功對接遠程異地評標項目26宗。切實(shí)做到了“讓數據多跑路，讓企業(yè)少跑腿”。2018年截止目前，共實(shí)行電子招標項目60個(gè)，累計金額109240.79萬(wàn)元，平均節資率達11.41%。二是推行“綜合最優(yōu)價(jià)”評標。首次將中標企業(yè)技術(shù)標內容納入合同條款。如發(fā)現轉包、掛靠等行為，將采取終止合同、追賠損失、列入黑名單、移交司法處理等措施。打破以往“只罰不獎”的做法，在合同條款中明確約定工程進(jìn)度、安全文明施工管理等方面的獎勵條款。目前已在28個(gè)項目中試行“綜合最優(yōu)價(jià)”評標辦法。三是創(chuàng )設網(wǎng)絡(luò )全過(guò)程監管載體。一方面是組建電子監管網(wǎng)。開(kāi)辟電子監管通道，對接行政監督部門(mén)監管系統。研發(fā)串圍標實(shí)時(shí)分析預警系統，對可疑信息實(shí)行梳理形成數據庫，通過(guò)大數據分析診斷，截止目前，共發(fā)現3家疑似串圍標企業(yè)。另一方面是運行全過(guò)程監管網(wǎng)絡(luò )平臺。統一將項目納入“文成縣項目招投標全過(guò)程網(wǎng)絡(luò )監管平臺”運行，該系統分模塊設置小額建設工程企業(yè)、工程招標代理、評標專(zhuān)家誠信、項目建設“三色警示”等四大網(wǎng)絡(luò )監管平臺，涵蓋招投標各個(gè)方面與階段，將規范、監督滲透到每個(gè)流程，讓服務(wù)、效能體現在每個(gè)細節。四是落實(shí)市場(chǎng)主體誠信管理制度。建立招投標誠信體系，將影響招投標活動(dòng)不良行為信息納入“黑名單”，錄入“信用溫州”平臺，明確三年內不得參與招投標活動(dòng)。目前該縣已完成投標人、供貨商信用信息初錄入45家，招標代理機構12家，評標專(zhuān)家32人。截止目前，共對1家投標企業(yè)限制投標資格。

　　 四是注重懲防并舉，架設標后監管“高壓線(xiàn)”。該縣在夯實(shí)標前、標中監管基礎上，著(zhù)力加強標后履約監管，形成完整監管鏈，逐步走出了一條具有文成特色的公共資源交易法治化道路。一是探索利用軟件固定衡量限制人為因素影響監管。鑒于再完善的制度落實(shí)都會(huì )受到執行人能動(dòng)性影響的現實(shí)，該縣通過(guò)探索建立了“項目操作、運行模式、服務(wù)規范、質(zhì)量評價(jià)、考核監督、電子政務(wù)、形象標識、日常管理”等八個(gè)方面的標準化體系，利用計算機網(wǎng)絡(luò )科技化信息化的手段固化招標投標警示系統程序，最大限度減少人為因素干擾。二是創(chuàng )新實(shí)踐標后履約末端科技監管手段。對在工程項目現場(chǎng)設置“指紋考勤機”，對中標項目負責人及“五大員”在崗情況實(shí)施指紋考勤，每月采集信息，把監管重點(diǎn)從場(chǎng)內向場(chǎng)外延伸。截止目前，共發(fā)現、整改13個(gè)在建項目工程施工、監理方面存在的苗頭性問(wèn)題，并對1個(gè)項目存在掛靠、轉包嫌疑進(jìn)行了查處。三是整合構建線(xiàn)上線(xiàn)下一體化聯(lián)動(dòng)監管機制。利用“三色警示”系統聯(lián)動(dòng)建設單位、行政主管部門(mén)無(wú)縫對接監管。在線(xiàn)上，通過(guò)在線(xiàn)監測、在線(xiàn)監督、在線(xiàn)管理、在線(xiàn)指揮、在線(xiàn)統計“五大功能”，實(shí)現了實(shí)時(shí)監測管控。在線(xiàn)下，建立健全部門(mén)監管工作機制，逐一配備督查員、開(kāi)放系統監管端口，從而搭建起“線(xiàn)上千里眼監控、線(xiàn)下監督員聯(lián)動(dòng)”的全程監管新機制。截止目前，共約談建設單位負責人6人、施工單位法人13人，對3家施工單位下達整改告知書(shū)。四是科學(xué)統籌案件查處聯(lián)動(dòng)管理資源。成立工程建設領(lǐng)域辦案聯(lián)席會(huì )議，實(shí)行季會(huì )制度，加強信息通報和案件移送，形成辦案整體合力。今年以來(lái)，共受理處置舉報投訴、舉報、質(zhì)疑案件5起，對1家中介代理機構的失職行為進(jìn)行調查，責成停業(yè)限期整改。此外，還啟動(dòng)案件巡察“回頭看”工作，充分釋放“流動(dòng)哨”和“回馬槍”的威力。

　　“讓權力退出、靠制度運行�！痹摽h用“科技＋制度”的標準化體系和流水線(xiàn)作業(yè)，推動(dòng)了招投標改革從注重標前、標中監管向標前、標中、標后監管并重轉變,從單部門(mén)執法向跨區域、全系統、多部門(mén)聯(lián)合執法監管轉變,從事后懲罰向事前預防、事中糾正、事后懲戒結合轉變�，F實(shí)了政府投資工程項目招投標責任全覆蓋，監管無(wú)縫隙，逐步樹(shù)立起招投標監管“文成模式”新旗幟。